Emniyet Teşkilatı- Genel Değerlendirme (2014)

‘1982 yılında Polis Akademisinden mezuniyet sonrası görev yaptığım yerlerde 10 Nisanlarda konuşma metni ya da yazı hazırlarken pembe tablolar çizmesem de gelinen süreci gelişme olarak addediyor, geleceğe umut bağlıyordum. Ancak geçen zaman diliminde çok ağır yol alındığını görsem de “böyle gelmiş böyle gitmez/gitmemeli” perspektifinden kendimi alamıyordum.

Cumhuriyetimizin kurucusu Büyük Önder Atatürk’ün, 1930’lu yıllarda dile getirmiş olduğu; “Başarılarda gururu yenmek, felaketlerde ümitsizliğe direnmek lazımdır” sözleriyle gelişmeleri pekiştirmeye çalışıyordum. Bu duygu ve düşüncelerle teşkilatın son çeyrekte yaşamış olduğu sorunları irdeleyerek yaşanan gelişmeleri özet olarak paylaşmak istedim.’

EMNİYET TEŞKİLATINA İLİŞKİN

-Verimli İnsan Kaynakları Yönetimi Bağlamında-

GENEL DEĞERLENDİRME

Remzi KOÇÖZ ^[*]

 

1937 yılında çıkartılan 3201 sayılı Emniyet Teşkilatı Kanunu ile bugünkü “Taşra Teşkilatı” yapısı oluşturulmuş ve birçok yeni hizmet birimleri ihdas edilmiş, çalışan personel sayısı 6048’e ulaşmıştır^[1]. Bugün doğal olarak sayısal açıdan 300 binlere ulaşan teşkilatın kendi içsel sorunları olacaktır. Çağa, gelişmelere, zamana göre yeni değişikliklere ihtiyaç duyulacak, yeni yeni düzenlemelere gidilecektir. Özellikle teşkilat yasası ile ilgili yeni düzenleme ve iyileştirmeler önem arz edecek, dikkat çekecektir.

3201 Sayılı Emniyet teşkilatı kanununu günün koşulları doğrultusunda düzenlemek amacıyla yıllardır çalışmalar yürütülmüştür. Tamamı üzerinde olmasa da ek maddeler halinde, KHK’ler şeklinde değişiklikler gerçekleştirilmiştir. Üzerinde en çok oynanan, değişime uğrayan konulardan birincisi “Atama”, ikincisi ise “Rütbe Terfi”dir. Bu iki konuda yapılan değişiklikler uzun süre uygulanamadan bir yenisine geçiş yapılmıştır. Yapılan her değişiklik bir yenisini doğurmuştur. Her değişim uygulamada kısa süre içersinde sıkıntılar, huzursuzluklar yaratmıştır ki; yenisine, yenilerine ihtiyaç duyulmuştur ^[2].

            Sübjektif kriterlerden öte objektif, rasyonel bir yapıyı gerçekleştirmek, uygun olanı, en iyiyi yakalamak için uygulamada aksayan hususların tespit edilerek yürürlükte olan sistemin tıkanıklığı giderilmeye çalışılmalıdır. Teşkilat yapısındaki piramidin yeniden gözden geçirilerek, masaya yatırılması kısa, orta, uzun vadede gelinecek noktalar tespit edilerek yeniden yapılanma daha sağlıklı temellere dayandırılmış olarak gerçekleştirilebilir.

“Hukuk Devleti ilkesi, Devlet faaliyetlerinin belli ölçüde belirli olmasını zorunlu kılar. İdareye gelince, İdarenin davranışlarının da belli ölçüde belirli, yani idare edilenlerce önceden görülebilir olması gerekir. İdare, kanunların kendisine belli bir serbestiye sahip olduğu konularda da, bu konuları tüzük, yönetmelik gibi idari metinlerle objektif bir biçimde düzenlemek veya sürekli uygulamaları ile hukuki istikrarı tesis etmek ve buna uymak zorundadır. Buna ‘Düzenli idare ilkesi’ denmektedir.” ^[3]

Bu noktada Emniyet Teşkilatının geçmişten günümüze yaşanan sorunlar paralelinde teşkilat yasasındaki geçerliliğini yitirmiş hususları kaldırarak^[4] geleceğe yönelik de ‘Düzenli idare ilkesi’ çerçevesinden sapmayarak ihtiyaç duyduğu ve duyacağı düzenlemeleri gerçekleştirmelidir.

“Düzenli İdare İlkesi her şeyden önce Anayasanın 10 uncu maddesinde yer alan eşitlik ilkesinden kaynaklanmaktadır. Anayasanın bu maddesine göre, idare makamları tüm faaliyetlerinde eşitlik ilkesine uygun hareket etmek zorundadırlar. O halde, İdare serbestiye sahip olduğu konularda da, aynı veya benzer durumlarda olan kişi ve olaylar hakkında eşit uygulamayı sağlamak için objektif düzenlemeler yapmak veya müstakar uygulamalarda bulunmak zorundadır. İdarenin bu amaçla yapacağı objektif düzenlemelere uymaması veya haklı bir neden olmaksızın müstakar uygulamalarından ayrılması, sahip olduğu serbestisini düzenli idare ilkesine ve bu ilkenin dayandığı eşitlik ilkesine aykırı bir biçimde kullanması anlamına gelecektir.” ^[5]

Buna göre; İdarenin bir bütün olarak sürekliliği söz konusudur. Kurallarla sık sık oynanması, değiştirilmesi kurala ve kural koyucuya karşı güven duygusunu sarsacak, yönetim zafiyetine yol açacaktır. Ortaya çıkan belirsizlikler, deneme-yanılmadan öte bir sistem dahilinde çözümlenmelidir. Her alanda sayısal bazda belirlilik oluşturulduğu zaman sübjektif yaklaşım ve yapılanmalar ortadan kalkacaktır. Yapılacak olan değişiklik öncesi teşkilatın alt düzeyine kadar görüş alınması sonrası bir sentez yakalanarak,  demokratik bakış açısı gerçekleştirilebilir.  Bu durumda uygulamalar geneli rahatsız etmeyecek, karamsarlık yaşanmayacaktır. Herkes kendi hakkına, kaderine razı olacak, sık sık değişikliğe de gerek kalmayacaktır.

Modern toplumlar mesleklerde profesyonelliği öngörmektedir. Polislik mesleği her ne kadar asker gibi hiyerarşik bir yapılanmayı barındırsa da profesyonellik kaçınılmazdır.  Profesyonelliğin ölçütlerine baktığımızda (Huntington Samuel P.-1957) “Kurumsallık, Sorumluluk ve Uzmanlık” ^[6] olmak üzere üç ana öğe karşımızda durmaktadır.

Hiyerarşik yapıdaki çarpıklığın giderilmesi amacıyla TMK^[7] yerine Norm Kadro^[8] uygulaması ortaya atılmıştır. Norm Kadro, ”standart hale getirilmiş, tipleştirilmiş kadro ve görev” olarak tanımlanmaktadır^[9]. Daha geniş açıdan baktığımızda Norm kadro, iş analizlerine ve iş/görev tanımlarına dayanılarak yapılan değerlendirmeler sonucunda, kuruluşların ihtiyaç duydukları optimal kadroların, unvan, sayı ve atanacak personelde aranacak nitelikler yönünden, standart bir şekilde belirlenmesi ve kural haline getirilmesidir.^[10]

Yeniden yapılanmanın başlangıcı da sayılan Norm Kadro çalışması örgüt analizini önemsemektedir. Örgüt analizinin ardından örgüt şemasının ortaya konması ya da yenilenmesi hedefler açısından olmazsa olmazlardandır. Örgüt analizi birbirini tamamlayan iş analizi ve iş tanımını da ortaya koymaktadır. Bunların ardından iş ölçme ve iş düzenleme tekniklerinin uygulanması ile verimlilik artırılarak etkinlik sağlanması öngörülmüştür.

2000’li yıllarda büyük umutlarla ortaya çıkan ve bu alanda yapılan çalışmaların 2003 yılı sonlarında tamamlanmasının ardından, uygulamada kurumun başarısının en önemli paydası gözüyle bakılan Norm Kadro uygulaması çok ilginç bir şekilde -uygulamaya geçemeden- durdurulmuştur^[11].

Bu kez, ortaya çıkan belirsizliğin giderilmesi amacıyla ‘EGM Teşkilat Yapısının Geliştirilmesi’ ile ilgili farklı bir süreç başlar. TMK uygulaması ve Norm Kadro çalışmalarından elde edilen birikimle ‘Birimlerin standardizasyonu ve dinamik teşkilat yapısının sağlanmasına yönelik’ çalışmalara başlanılmıştır^[12].

90’lı yılların sonlarına doğru bilimsel çalışmalarda kaleme alınan “Türk polis teşkilatı da politik müdahalelerin söz konusu olduğu teşkilatlardan birisidir ve bu müdahaleleri gösteren yadsınamaz göstergeler mevcuttur“, “polis teşkilatını ve çalışmalarını en fazla olumsuz etkileyen grup politikacılardır”^[13] şeklindeki araştırma sonuçları; “Her şeyden önce polisin yoğun bir siyasal etki altında olması, siyasal etkilere karşı savunmasız oluşu profesyonelleşmenin önündeki ciddi engellerden birisidir. Bu personel alımlarında, yer değiştirmelerde, terfilerde ve üst makamlara atanmada siyasal etki yadsınamaz”^[14] şeklindeki değerlendirmeleri ortaya koymuştur. O günlerden bu günlere epey yol alınmasına karşın gelinen nokta da; mensuplarınca, “hep ‘sahipsiz’ olduğu değerlendirilen Polis Teşkilatının okyanuslar ortasında yapayalnız bırakıldığının düşünüldüğü”^[15] duygusu da yaşananların yansıması olarak sorunlar hanesinde yer almaktadır.

Bugüne kadar yeni teşkilat yasası olarak hazırlanan taslaklar dosyalardan ve çekmecelerden öte gitmezken konuyu bir sayfalık makalesiyle mizahi açıdan Cin’ce yaklaşan bir meslek büyüğümüzün:

“Ben 1960’lı yıllarda Emniyet Teşkilatına girdim. Kırk yıl çalıştım. Bizim 04.06.1937 tarihinde yürürlüğe giren 3201 sayılı, “Emniyet Teşkilatı Kanunu” isimli, 98 maddeden oluşan bir yasamız var.

Bu kanunun;

a)Birinci maddesi, “Memleketin umumi emniyet ve asayiş işlerinden Dahiliye Vekili meshuldur” şeklindedir. Emniyet Teşkilat yasası ile İçişleri bakanı şahsen sorumlu tutulmuştur. (Doğrudan kişisel sorumluluk diğer bakanlarda var mıdır?);

b) 7, 17, 18, 19, 23, 24, 25, 27, 28, 29, 30, 31, 32, 33, 34, 44, 45, 46, 48, 49, 57, 58, 92 maddeleri olmak üzere 23 maddesinin tamamı veya bazı fıkraları “Mülga”dır (İptal edilmiştir).

c) Diğer maddeleri çeşitli tarihlerde değiştirilmiştir,

e) 25 adet Ek Madde ilave edilmiştir, 

f) 21 Geçici Madde eklenmiştir.

g) Çevik kuvvet ve Özel Harekat Şubeleri farklı kanunlar ile kurulmuştur.

h) Trafik Zabıtası, Karayolları Trafik yasası ile oluşturulmuştur.

k) Kriminal Polis Bölge Laboratuvarı Bölge Kuruluşu “Karayolları Trafik Yasası” ile olmuştur.

Görüldüğü gibi 1937 yılında çıkan 3201 sayılı yasa, zaman içinde “Kırk yamalı bohça” halini almış ve yetersiz kalmaktadır”^[16] tespitleri bütün çıplaklığı ile yaşanan süreci gözler önüne sermektedir.

Bu arada günümüz dünyasında yönetim yapısına damgasını vuran “Yönetişim” anlayışı karşımıza çıkmıştır. Yönetişim tanımı ise, politika ve yönetim birlikteliğini ortaya koymaktadır ^[17].

Emniyet Hizmetleri sınıfı 657 sayılı DMK çerçevesinde bir meslek olarak sayılmıştır. Bu kanun dışında yeni bir personel kanunu ile (TSK, MİT, Hakimler Kanunu gibi) yapılandırılması durumunda kurum işlevleri ve yetkiler yeniden tanımlanabilir. Bu konuda kendi personel yasası çıkartılıncaya kadar EGM için 657 sayılı kanunun geçerli olacağına dair atıf bulunmaktadır^[18]. Başka bir açıdan bakarsak bu hüküm, Emniyet hizmetlerinin diğer hizmetlerden ayrı tutularak yeni bir yasal düzenleme yapılmasına olanak tanımıştır.

‘Teşkilatın Yeniden Yapılanması’ olarak değerlendirdiğimiz süreç ve hususlar günümüzde Emniyet Teşkilatının görev, yetki, sorumluluk ve faaliyetlerinin açık ve net bir şekilde belirlenerek, “Emniyet Müsteşarlığı” adıyla kurumsallaştırılması, sistemin siyasal düşüncelerden etkilenmesinin önlemesi; Çağdaş Hukuk sisteminde yeri olan, kanun tekniğine uygun ‘Tek Metin’ halinde; kanunlaştırılmasının kaçınılmaz olduğu değerlendirilirken, bunun yanında; “Bu yasa geleceğe yön verecek bir yasadır. Siyasi ve sair mülahaza ile hareket edilmemelidir. Popülizm yapmak, Mülki idaredeki görevlilere yeni kadrolar açmak için yapılacak değişikliklerin, Emniyet Teşkilatı hizmetlerinin verimliliğini olumsuz etkileyeceği, daha önce yapılan uygulamalar ile bilinmektedir. Bu hususlara özellikle dikkat edilmelidir” şeklinde kaygılarda dile getirilmektedir.^[19]

Yukarıda yer verilen açıklamalardan da anlaşılacağı üzere hizmette etkinlik ve verimliliğin sağlanması, personelin motive edilmesi, çağımızda yönetimde yeni bir model olan yönetişim anlayışının hayata geçirilebilmesi açısından ilgili mevzuatta gerekli düzenlemelerin yapılması ve kurumsal statünün üst seviyeye çekilmesi zarureti ortaya çıkmıştır.

---

[*] Emniyet Genel Müdürlüğü, Teftiş Kurulu Başkanlığı, Polis Başmüfettişi, 1.Sınıf Emniyet Müdürü.

[1] ERDOĞAN Fevzi, “Milli Mücadele ve Cumhuriyetin Kuruluşunda Türk Polis Teşkilatı”, Çağın Polisi Dergisi, Sayı. 85, Ocak-2009,

[2]  Sınav sistemi ve değerlendirme kurulları objektif/adilane bir bakış açısı getirmek amacıyla İyi niyetle hazırlanan düzenlemeler olsa da; -uygulamada uygulayıcıların istismarına yol açarak- olumsuz/sübjektif sonuçlar doğurarak amacına ulaşamayınca, kural-dışılık  önlenemeyince kurtuluş eskiye dönüşte aranmıştır.

[3]  BALTA T.B., İdare Hukuku, Genel Konular, (Ankara 1970-1972), s.84

[4]  Emniyet Teşkilatı Kanunu içersinde günümüzde geçerliliğini yitiren maddelerin kaldırılmasında yarar olacaktır.  Örnek olarak 15. maddeyi ele alacak olursak; emniyet teşkilatı içersinde eğitim seviyesi özellikle amirler açısından geçmişe nazaran büyük bir aşama kaydetmiştir. Mastır ve doktora yanında ikinci fakülte mezunu olanların sayısı giderek artmakta, ayrıca hukuk ve siyasal mezunu amirlerimizde bulunmakta, Hiyerarşik yapılanmadaki piramit neredeyse tersine dönmüş durumdadır. Bu nedenlerle günümüzde uygulanma imkanı kalmayan adeta mülga konumunda yer alan 15. madde de geçerliliğini yitirmiş bir madde olarak karşımızda durmaktadır.

   3201 S.K. Madde 15-Beşinci, altıncı, yedinci ve sekizinci meslek derecelerine dahil emniyet teşkilatı mensuplarından yüksek mektep mezunu olanlar kaymakamlıklara muadildir.Bunlar arasında Siyasal Bilgiler Okulu veya lise muadili tahsil görmüş hukuk mezunları kaymakamlıklara ve aynı derecedeki kaymakamlar da emniyet müdürlüklerine naklen veya terfian tayin edilebilirler. Dördüncü ve daha yukarı meslek derecelerindeki emniyet teşkilatı memurlarından yüksek tahsil görmüş olanlar, maaşlarının miktarına göre o maaşı alan Dahiliye memurlukları derecelerine  muadil memurluklara naklen veya terfian tayin olunabilirler.

[5] GÜNDAY Metin, İdare Hukuku, Devlet Faaliyetlerinin Belirliliği-Düzenli İdare İlkesi, (7.Bası),Ankara  2003, s.44-45

[6] SÖZEN Süleyman, “Polis ve Profesyonellik”, Polis Bilimleri Dergisi, C.6 (3-4), 2004

[7] TMK (Teşkilat, Malzeme, Kadro) 1982 yılında yürürlüğe girmesine, zaman içersinde değişiklikler yapılmasına rağmen hukuki olarak 1997 yılında  geçerliliğini yitirmiştir.

[8] CAN Feyami, “Emniyet Teşkilatında Norm Kadro Çalışmaları”, Polis Dergisi, s.35, Nisan-Mayıs-Haziran 2003.

   Tüm kurumların Norm Kadro uygulamasına belli bir plan doğrultusunda geçmesi Bakanlar Kurulu’nun (06.11.2000/1658, Resmi Gazete 20.12.2000/24266) kararı ile kabul edilmiştir. EGM’nin Norm Kadro çalışmalarını 01.10.2002 tarihinde başlatıp 30.09.2003 tarihinde sonuçlandırması öngörülmüş, Emniyet Teşkilatı Mart 2002 itibariyle çalışmaya başlamış Aralık 2002 itibariyle tamamlayarak, 29.05.2003  tarihinde Devlet Personel Başkanlığına brifing sunulmasının ardından  çalışmalara devam edilmiştir.

[9] Kamu Yönetimi sözlüğü, TODAİE yayını, Ankara, 1998 

[10] BİLGİN, K. Ufuk-AYTÜRK Nihat, “Türkiye’de Kamu Kuruluşlarında Norm Kadro”, Türk İdare Dergisi, Mart-2003, sayı-438, s.159. 

 [11] EGM Teşkilat Yapısının Geliştirilmesi – TMK Çalışmaları ile İlgili Bilgi Notu:

   Norm Kadro çalışması, 14.10.2003 tarihinde tamamlanmış, EGM birimleri yönüyle geçerli güncel teşkilat yapısı “Emniyet Genel Müdürlüğü Fihristi” olarak  29.10.2003 tarihinde Bakanlık Makamınca onaylanmıştır. Pol-Net’te paylaşıma açılmış, personel bilgi sistemi ile birleştirilerek teşkilat yapısına uygun personel istihdamı için Personel Bilgi Sistemi ile eşgüdümü sağlanmıştır. Ancak, Bakanlar Kurulunca 30.10.2003 tarihinde Norm Kadro Çalışmalarının durdurulması kararlaştırılmış olup, Emniyet Genel Müdürlüğü’nün çalışmaları durdurulmuştur. Bu doğrultuda oluşturulan yeni cetveller yürürlük kazanamamıştır.

[12] Bkz. Bilgi notu

    Mevcut Emniyet Genel Müdürlüğü birimleri Kuruluş, Görev ve Çalışma yönetmelikleri ve uygulamanın pratiği yönüyle TMK’nın (T)’si olan teşkilatı standartlaştırma çalışmaları Strateji Gel.Daire Başkanlığı Teşkilatlanma Şube Müdürlüğü tarafından, (M)’si olan malzeme boyutu Döşeme ve Düzenleme yönergesi ve ikincil düzenlemeleri ile malzeme standardı çalışma ve sorumluluğu İkmal Bakım ve İnş. Emlak Dairesi Başkanlıkları ve özel alanlarda ilgili Daire Başkanlıklarınca birlikte sağlanmaktadır. (K)’sı olan kadro ve personel boyutu halen yürütülmekte olan iş yükü temsil kriterleri çalışmaları ile Personel Dairesi Başkanlığı tarafından sürdürülmektedir.Anılan alanlardaki getirilecek uygulama standardı düzenleme ile ilgili koordinasyon gerekleri, EGM politikalarındaki uyumun sağlanabilmesi için konu EGM Strateji Çalışma Grubu olan İnsan Kaynakları çalışma alt grubunun alanına dahil edilmiştir.Ayrıca 01.01.2006 tarihli Bakan Onayı ile yeniden düzenlenen Strateji Geliştirme Daire Başkanlığı Teşkilatlanma Şube Müdürlüğünde birimlerin standardizasyonu ve dinamik teşkilat yapısının sağlanmasına yönelik çalışmalara başlanmıştır.

[13] GÜLTEKİN Recep ve ÖZCAN Yusuf Ziya, “Türkiye’de Polis ve Politika İlişkisi”, Polis Bilimleri Dergisi, C.1 (4), ss.  2004

[14] SÖZEN Süleyman, “Polis ve Profesyonellik”, Polis Bilimleri Dergisi, C.6 (3-4), 2004

[15] DALDA Vehbi, “Emniyet Teşkilatında Nasıl Bir Yeniden Yapılanma?” Çağın Polisi Dergisi, Sayı. 27, Mart 2004.

[16] TUTKUN, K.Yücel, “BİR TUTAM MİZAH ! …( 12 )”, Çağın Polisi Dergisi, Sayı. 70, Ekim-2007

[17] KIZILCIK, Recep, “21. Yüzyılda Yönetişim ve Kamu Yönetimi”, Türk İdare Dergisi, Mart-2003, sayı-438, s.191 (World Bank (1994), Governance: The World Bank’s Experience, Washington D.C., S. VII.)

[18] 657 Sayılı Devlet Memurları Kanunu

  Ek Geçici Madde 54 - (Ek madde: 19/02/1980-2261/5 md.)

  Emniyet Örgütü mensupları hakkında uygulanmakta olan 657 s. DMK; ek ve değişiklikleri, ilgili kanun hükmünde kararnameler ve bu yasalara dayanılarak yürürlüğe konulan yönetmelikler hükümlerinin kapsamına giren konular, Emniyet Örgütünün hizmet ve kuruluşunun nitelik ve özelliği gözönüne alınarak özel bir kanunla düzenlenir.Bu düzenleme yapılıncaya kadar, Emniyet Örgütü mensupları hakkında halen yürürlükte bulunan söz konusu hükümlerin uygulanmasına devam olunur.

[19] TUTKUN, K.Yücel, “EMNİYET MÜSTEŞARLIĞI ”, Çağın Polisi Dergisi, Sayı. 85, Ocak-2009.